Grüner Salon Entwicklungspolitik: Entschuldung armer Länder dringend nötig


21.11.2016
Im dritten Fachgespräch im Rahmen unserer Reihe „Grüner Salon Entwicklungsfinanzierung“ hat sich die grüne Bundestagsfraktion am 7. November mit der Verschuldung von Entwicklungsländern befasst.

In seinem Eingangsstatement hat Uwe Kekeritz, Sprecher für Entwicklungspolitik, festgestellt, dass das Thema Schulden seit der Euro-Krise nicht mehr allein auf Entwicklungsländer reduziert werden kann, sondern uns alle unmittelbar angeht. Heute geht es aber um die – weithin unbeachteten – Schulden der Entwicklungsländer. Derzeit seien über 100 Länder des globalen Südens von einer Überschuldung und damit der Staatspleite bedroht. Diese prekäre Situation gefährdet eine nachhaltige Entwicklung und zerstört wichtige Fortschritte der letzten Jahre. Nach dem UN-Beschluss im Jahr 2015 für ein Staateninsolvenzverfahren gerät mit der Zahlungsunfähigkeit Mosambiks das Thema nun erneut in den Fokus. Dabei ist es keinesfalls neu. Die UNCTAD hat bereits 1977 und der IWF 2001 ein Staateninsolvenzverfahren gefordert. Sogar die schwarz-gelbe Bundesregierung 2009 hatte ein solche Verfahren im Koalitionsvertrag angedacht, jedoch nicht weiter verfolgt. Nun ist es an der Zeit voranzukommen, denn seit dem Beschluss der Generalversammlung dümpelt der Prozess vor sich hin. Deutschland, die USA und weitere fünf Staaten hatten sich gegen einen UN-Prozess ausgesprochen.

Fallbeispiel Sambia – Ein Land in der Schuldenfalle.

In seiner Keynote hat Geoffrey Chongo vom Jesuit Center for Theological Reflection eindrücklich die Situation in seinem Heimatland dargestellt. Sambia wurden im Rahmen der sog. HIPC-Initiative in den Jahren 2005 und 2006 von sieben Milliarden Dollar Schulden insgesamt sechs Milliarden erlassen. Heute beträgt die Verschuldung, gemessen am BIP, nicht einmal 35% – aus Sicht der meisten Industriestaaten ein kaum als problematisch anzusehender Wert – für Sambia hingegen schon. Zwei Drittel dieser Schulden bestehen allerdings gegenüber dem Ausland. Besonders kritisch sei die hohe Steigerungsrate, so Chongo. Allein im Zeitraum 2011 bis 2015 hat sich die Verschuldung verdreifacht. Von knapp zwei auf etwa sechs Milliarden Dollar.

Diese Verschuldung trifft auf eine vergleichsweise verletzliche Volkswirtschaft. Typisch wie für viele Entwicklungsländer ist auch Sambia stark abhängig vom Export unverarbeiteter Rohstoffe wie etwa Kupfer. Die Wirtschaft ist zu wenig diversifiziert. In Zeiten hoher Rohstoffpreise und niedriger Zinsen in den Industrieländern war die Bereitschaft an Sambia Geld zu verleihen groß. Genauso groß war aber auch dessen Bereitschaft diese Kredite auch aufzunehmen. Die Rückzahlbarkeit schien nicht gefährdet. Bei Zinswenden und insbesondere bei dem Verfall der Rohstoffpreise, wie seit einiger Zeit, wird es nun jedoch gefährlich. Hinzu kommen Korruption, Verschwendung von Mitteln, falsche Ausgabenprioritäten und zu wenig Mobilisation von inländischen Finanzquellen. Der IWF ist daher nun zurück in Sambia – mit seinen altbekannten Rezepten von Austerität und Sozialkürzungen.

Rückkehr einer weltweiten Schuldenkrise droht

Jürgen Kaiser von erlassjahr.de hob den Blick auf die globale Eben. Insgesamt sind nach Angaben von erlassjahr.de und des IWF derzeit 108 Staaten von Überschuldung bedroht. Und der Trend zeigt eine sich verschärfende Entwicklung. Binnen eines Jahres hat sich die Zahl der gefährdeten Länder von 84 auf 108 erhöht. „Klassisch“ waren drei Gruppen von Ländern von Ver- und Überschuldung betroffen: Die sog. HIPC-Länder, die 2005/06 schon einmal entschuldet wurden. Außerdem Inselstaaten, die durch externe Schocks (z.B. Hurrikans) betroffen sind. Hinzu kamen die Transformationsstaaten in Mittel- und Osteuropa. Nun geraten aber weitere Staaten in Schwierigkeiten, die bislang eher nicht im Fokus waren: z.B. Ecuador, Südafrika, Marokko, Costa Rica.

Entwicklung bzw. Projekte in Entwicklungsländern werden global betrachtet zunehmend über Kredite finanziert. Niedrige Zinsen und hohe Liquidität in den westlichen Staaten treffen auf großen Investitionsbedarf bei Infrastruktur im globalen Süden.  Ganz ähnlich geschah dies bereits in den 1970ern und 1980ern. Jürgen Kaiser prognostiziert, dass dies zu einer neuen Schuldenkrise führen könnte.  Verschärft wird die Lage zudem durch das aggressive Agieren der so genannten Geier-Fonds. Bei Zahlungsunfähigkeit von Staaten erschweren diese Lösungen auf dem Verhandlungsweg indem sie auf ihren rechtlichen Ansprüchen auf Rückzahlung beharren. Derzeit könnte ein Kapitalvolumen von global 900 Milliarden Dollar von Geier-Fonds betroffen sein. Dies zeigt wie dringend an dieser Stelle  Handlungsbedarf besteht.

Entschuldung muss wieder auf die globale Agenda

Die UNCTAD warnte erst vor wenigen Wochen, dass eine heraufziehende Schuldenkrise die Umsetzung der Agenda 2030 gefährden könnte. Welchen Stellenwert hat also Entschuldung? Und wie ist es zu bewerten, dass die frühere Entschuldung unter der HIPC-Initiative offenkundig keinen nachhaltigen Effekt hatte?

Konfrontiert mit der Nachfrage durch Anja Hajduk, welchen Stellenwert das Thema Entschuldung aktuell habe und welcher Mix an Instrumenten zur Lösung des Problems zur Verfügung steht, reagierte Stephanie Blankenburg von der UNCTAD, dass es ganz klar ist, dass das Thema Entschuldung wieder auf der Agenda steht und stehen muss. Zugleich stellt sie fest, unter Rückgriff auf Keynes, dass Kredite ein Weg sind, die Produktivkräfte der Gesellschaft voll auszuschöpfen. Die Kunst ist aber, das richtige Maß zu finden. Die Verschuldung – privat wie staatlich – sollte aber nicht am BIP gemessen werden. Auch 30% oder 40% Verschuldung am BIP, wie in Sambia, können ein Problem sein – und sind es derzeit! Es kommt vielmehr darauf an, ob und wie Länder externen Schocks ausgesetzt sind, die sie nicht selbst beeinflussen können.

Herauszustellen sei aber, dass oftmals unverantwortliches Verleihen auf unverantwortliche Kreditaufnahme trifft – im öffentlichen aber auch und gerade im privaten Sektor. Begünstigt durch eine zunehmende Kreditvermittlung über Finanzmärkte.

Wie kann eine neue Schuldenkrise verhindert werden?

Realistisch scheinen sich unverantwortliches Verleihen und Leihen von Kapital kaum verhindern zu lassen.  Jürgen Kaiser von erlassjahr bevorzugt daher ein rechtstaatliches Insolvenzverfahren durch neutrale Instanzen- idealerweise bei den Vereinten Nationen. Nur so würden potentielle Gläubiger dafür sensibilisiert, dass sie die verliehenen Gelder womöglich nicht zurückerhalten. Es ist dann zu erwarten, dass überflüssige Projekte ohne Aussicht auf Erfolg gar nicht erst finanziert werden – oder im Fall der Fälle das Scheitern keine ausgreifenden Auswirkungen zeitigt.

Geoffrey Chongo mahnt jedoch die Verantwortlichkeit der Regierungen und von multilateralen Institutionen wie dem IWF und der Weltbank an. Die Zivilgesellschaft müsse hier mehr Mitspracherecht und Einfluss haben. Projekte, die nicht sinnvoll sind oder sich nie refinanzieren lassen, könnten so verhindert werden. Hinzu kommt, dass das BIP als Maßstab für Bewertung der sog. Schuldentragfähigkeit ungeeignet sei.  Ein geeignetes Maß könnte und müsste also das Verhältnis der Schulden zu den staatlichen Einnahmen sein.

Als weiterer Lösungsansatz geriet im Rahmen der Diskussion mit dem Publikum in den Blick, dass es auch vermehrt gute Regierungsführung in den Staaten und bei Finanzinstitutionen braucht – verbunden mit der Frage, ob man mit einem Schuldenerlass am Ende nicht den falschen helfe. Stephanie Blankenburg merkte dazu an, dass selbst dann, wenn diese vollständig erreicht wäre, ein Schuldenproblem verbleibt, mit dem umgegangen werden muss. Ohne „good governance“ geht es nicht, aber sie befreit auch nicht von der Notwendigkeit einen geordneten Umgang mit Überschuldung zu finden. Hier brauche es klare Regelungen, alles andere ist wenig nachhaltig.

Als eine Maßnahme unterhalb eines multilateral rechtlich verankerten Staaten-Insolvenz-Verfahren verweist Stephanie Blankeburg auf die „Principles on responsible sovereign lending and borrowing“, die von der UNCTAD 2012 erarbeitet wurden und auch in der Addis Abeba Action Agenda Eingang gefunden haben. Würden diese immer konsequent angewendet, würde sich ein Teil der sich jetzt abzeichnenden Probleme gar nicht erst zeigen.

Uwe Kekeritz warf am Ende die Frage ein, welche Dimension Entschuldung haben müsse, damit sie wirkt und zugleich die Entwicklungschancen von Staaten weiter ermöglicht. Denn oft fiele die Entschuldung zu gering aus, komme zu spät und sei mit massiven Einsparungen im Staatshaushalt – insbesondere beim Sozialen – verbunden. Dies könne nicht der Lösungsweg sein. Stephanie Blankenburg bestätigte das: In 54,4 Prozent der 187 Restrukturierungsfälle mit privaten Kreditgebern seit 1970 war eine erneute Restrukturierung oder die Einstellung der Schuldzahlungen innerhalb von fünf Jahren erforderlich. Das jetzige System funktioniere schlicht nicht, so ihr Resümee. International bewege sich die Debatte auch in die Richtung, dass die alte Idee von Austerität nicht funktioniere – Deutschland laufe hier der Debatte allerdings hinterher.

Kann die deutsche G20-Präsidentschaft 2017 etwas bewirken?

Stephanie Blankeburg formulierte abschließend die Hoffnung für die G20-Präsidentschaft Deutschlands in 2017, dass in der Arbeitsgruppe zur internationaler Finanzstruktur das Thema Entwicklungsländer und Schuldenkrisen angegangen werde. Lösungswege müssen aber  idealerweise unter Einbeziehung der UNO und der hier tätigen UNCTAD beschritten werden. Deutschland könnte eine Mittlerrolle einnehmen zwischen den Schuldnerstaaten unter den Entwicklungsländern und den Gläubigern in den Industriestaaten, wozu mittlerweile aber auch China gehöre.

Geoffrey Chongo hofft darauf, dass der IWF erkennen möge, dass Austerität, bspw. durch das Streichen von Subventionen, die wirtschaftliche Erholung behindert statt befördert und großes Leid für die Menschen bringt.

Jürgen Kaiser zeigt sich durchaus optimistisch. Unter dem chinesischen G20-Vorsitz ist es gelungen, das Thema Schulden ansatzweise im Abschlussdokument zu verankern – und Deutschland will die dortigen Themen grundsätzlich weiter verfolgen. Deutschland habe angekündigt, sich um mehr „Resilienz“ auf den Finanzmärkten zu bemühen. Hier besteht hohes Potential. Diskussionen müssten aber ergebnisoffen geführt werden, statt schon zu Beginn Alternativen zu verwerfen.

 

Die grüne Bundestagsfraktion hat  sich im Bereich Staatsschulden mit Anträgen und Parlamentarischen Initiativen positioniert. Sie setzt sich für ein verrechtlichtes multilaterales Staaten-Insolvenz-Verfahren ein. Um der Gefahr zu begegnen, dass die bis dahin nötigen Verhandlungslösungen an Geier-Fonds zu scheitern drohen, beabsichtigt sie eine Regulierung von Geier-Fonds  nach dem belgischen bzw. britischen Vorbild auch in Deutschland einzufordern.

 

Grüne Initiativen zum Weiterlesen:

Antrag „Resolution der Vereinten Nationen für ein multilaterales Rahmenwerk zur Restrukturierung von Staatsschulden umsetzen – Jetzt aktiv den Arbeitsprozess der Vereinten Nationen mitgestalten“ (Drs: 18/3916)

Antrag „Addis Abeba zum Erfolg führen – Einsatz für eine gerechte internationale Entwicklungs- und Klimafinanzierung“ (Drs: 18/5151)

Antrag (17. WP) „Für die Einführung eines transparenten und unabhängigen Staateninsolvenzverfahrens“ (Drs: 17/8162)

Geplanter Antrag „Geier-Fonds das Handwerk legen und zahlungsunfähige Staaten vor unerfüllbaren Rückzahlungsansprüchen schützen“ (Arbeitstitel) (Drs: folgt in KW 48)