Grüner Salon Entwicklungsfinanzierung: Tax Matters – Steuervermeidung, Steuersümpfe und Steuersysteme im Fokus


06.09.2016
Am 6. September 2016 diskutierte die grüne Bundestagsfraktion im Rahmen der Gesprächsreihe „Grüner Salon Entwicklungsfinanzierung“ welchen Einfluss Steuervermeidungspraktiken multinationaler Konzerne und Steuersümpfe auf Entwicklungsländer haben.

Die Grünen rückten damit internationale Steuerfragen wieder in den Fokus. Nach der Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba 2015 und vor der deutschen G20-Präsidentschaft 2017 wurden die nötigen politischen Schritte abgesteckt.

Die Summen, die Staaten Jahr für Jahr durch Kapital- und Steuerflucht verloren gehen, sind schwindelerregend. Sowohl Entwicklungsländer als auch Industrieländer sind massiv von diesem Phänomen betroffen. Allerdings sind die Konsequenzen für ärmere Staaten besonders gravierend. Der internationale Währungsfonds (IWF) stellt fest, dass im Jahr 2015 Entwicklungsländern rund 200 Milliarden US-Dollar an Steuereinahmen durch legale Steuervermeidung von Unternehmen entgangen sind. Für sie sind die Steuerverluste damit größer als der Mittelzufluss durch öffentliche Entwicklungsgelder (ODA). Diese Mittel fehlen beim Bau von Schulen und der Schaffung eines funktionierenden Gesundheitswesens. Eine dauerhaft nachhaltige Entwicklung ist in den betroffenen Ländern nur möglich, wenn sie selbst Steuereinnahmen mobilisieren können, die hoch genug sind, um öffentliche Güter wie Bildung, Basis-Gesundheitsdienste und eine funktionierende Infrastruktur bereitzustellen. Ohne effizientere Steuerverwaltungen und faire Steuersysteme in den betroffenen Ländern ist eine gute öffentliche Daseinsvorsorge nicht machbar. Aber auch die Industriestaaten stehen in der Pflicht die Voraussetzungen für gerechtere Steuerstrukturen zu schaffen.

Steuern und Entwicklung

Uwe Kekeritz, Sprecher für Entwicklungspolitik, betonte in seiner Eröffnungsrede, dass die internationale Finanzarchitektur eine Schlüsselfunktion für nachhaltige Entwicklung innehabe. Das derzeitige Finanzsystem könne man sich nicht mehr leisten, und dies gelte nicht nur für Entwicklungsländer. Selbst der EU-Kommissar Šemeta mahne an, dass die EU jährlich über eine Billion Euro durch Steuerhinterziehung und Steuervermeidung verliere. Diese Verluste bedrohen die Staatshaushalte hier wie im globalen Süden. Besonders eindringlich sei ein Beispiel aus Ghana, wo der Brauereikonzern SABMiller weniger Steuern zahle als der Betreiber eines Getränkekiosks.

Auf der Entwicklungsfinanzierungskonferenz in Addis Abeba in 2015 haben man zwar erkannt, dass das Thema Steuern ein zentraler Baustein in der Finanzierung von nachhaltiger Entwicklung sei, so Kekeritz, die heiße Kartoffel der Besteuerung von multinationalen Unternehmen habe man aber nicht angefasst. Und trotzdem entbrannte eine mehr als kontroverse Debatte um die Frage einer Steuerkommission auf Ebene der Vereinten Nationen (VN). Die Einigung der VN-Konferenz stand damals Spitz auf Knopf, am Ende setzt sich aber der Club der 34 reichsten Staaten – die OECD – durch, und räumte das Thema ab. Immerhin bestand Einigkeit darüber, mehr für den Aufbau von Steuersystemen in Entwicklungsländern zu tun.

Am Ende erinnerte Kekeritz daran, dass man genau hier ansetzen und die gängige Praxis der Kapitalabwanderung und Steuerflucht beenden muss, wenn man die Diskussion um Fluchtursachenbekämpfung ernst nimmt. Steuerflucht, nicht zuletzt westlicher Konzerne, entziehe den Staaten die Grundlage für eine nachhaltige und sozial gerechte Politik.

Lisa Paus, Sprecherin für Steuerpolitik, moderierte die anschließende Diskussion. Sie merkte eingangs an, dass Entwicklungsländer wie auch Industrieländer unter Steuervermeidung und Steuerhinterziehung über Steueroasen oder Steuerkonstruktionen wie Lizenzboxen leiden. Daher wolle Sie von den Referent*innen wissen, inwiefern sich die Entwicklungsländer in diesem Punkt von den Industrieländern unterscheiden würden? Warum und inwieweit profitieren die Industriestaaten bei der Besteuerung von Multinationalen Konzernen gegenüber den Entwicklungsländern und welche Rolle spiele die Transparenz dabei? Auch die Rolle der Doppelbesteuerungsabkommen wolle man in der kommenden Diskussion beleuchten.

Martina Neuwirth vom Wiener Institut für internationalen Dialog und Zusammenarbeit (VIDC) betonte, dass die derzeitigen Maßnahmen im Kampf gegen Steuerflucht kaum für Entwicklungsländer greifen. So werden etwa über 100 Entwicklungsländern nicht am automatischen Informationsaustausch teilnehmen können, da sie die Standards nicht erfüllen. Die Reformbewegungen bringen zu wenige Vorteile für die Entwicklungsländer, auch das OECD-Programm gegen das sogenannte Base-Erosion-Profit-Shifting (BEPS) greife die Perspektiven des globalen Südens kaum auf. Man zäume das Pferd von hinten auf, so Neuwirth, wenn man Entwicklungsländer erst fit machen müsse damit diese den vermeintlichen Goldstandard erfüllen können. Selbst die Industriestaaten kommen kaum voran den Aktionsplan umzusetzen. Vielmehr müsse man deshalb die Regeln an die Bedürfnisse und Möglichkeiten der Entwicklungsländer anpassen.

Eines der Hauptübel für Entwicklungsländer seien die sogenannten Verrechnungspreise, mit denen Unternehmen insbesondere immaterielle Güter wie Markenrechte innerhalb von Tochterunternehmen und Mutterkonzern hin und her und so den Gewinn in das Land mit dem geringsten Steuersatz verschieben. Neuwirth verwies auf Sambia, wo die Glencore-Tochter „Mopani“, eine der größten Kupferminen betreibt. Aufgrund aggressiver Steuergestaltungspraktiken schreibt sie seit Jahren auf dem Papier Verluste und zahlt damit keine Steuern im Land. Auch deshalb müsse man entschieden die Diskussion zur Gesamtkonzernbesteuerung, der sogenannten Unitary Taxation, führen und voranbringen, die solche Praktiken erschweren würde.

Auch die Debatte wie man Transparenz schaffe, so die Finanzexpertin, sei entscheidend. Zwar wäre das länderbezogene Berichtswesen, das sogenannte Country-by-Country Reporting, beschlossene Sache, allerdings werden viele Entwicklungsländer auf lange Sicht nicht daran teilnehmen können. Darüber hinaus gelte es auch nur für sehr große Unternehmen ab 750 Mio. € Umsatz. 85 bis 90 Prozent der Unternehmen fallen deshalb erst gar nicht unter die Regelung.

Als weiteren Aspekt in der Debatte führte Neuwirth, die Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) an. Weltweit gäbe es 1500 solcher DBAs, davon 600 mit Entwicklungsländern. Insbesondere für Entwicklungsländer gestalten sich die Abkommen oft nachteilig. Sie gäben als traditionelle Quellenländer oftmals ihr Recht zur Besteuerung auf, während Herkunftsländer bevorzugt würden. Gerade Quellensteuern sind aber ein zentrales Instrument der Entwicklungsländer. Zudem bieten DBAs Schlupflöcher und es kommt zum sogenannten „treaty shopping“. Neuwirth verwies auch auf die Empfehlung des IWF, der selbst von solchen Abkommen ohne grundlegende Prüfung abraten würde. Vielmehr würden Informationsabkommen für Entwicklungsländer die bessere Option sein. Darüber hinaus müsse mit der Annahme, DBA schaffen zusätzliche Investitionen, aufräumen. Dafür gäbe es keinen einzigen stichhaltigen Beweis.

Dr. Christian von Haldenwang, leitender Forscher am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE), analysierte in seinem Beitrag warum besonders Entwicklungsländer von Steuerverlusten betroffen sind. Eingangs verwies er allerdings darauf, dass die Datenlage nicht immer wissenschaftlich belastbar sei. Man wissen aber sehr genau, dass sich das Ausmaß der unerwünschten Abflüsse seit der Finanzkrise von 2009 stark erhöht habe, die öffentlichen Entwicklungsgelder um ein vielfaches übersteige und die bisher beschlossenen Maßnahmen nicht ausreichten.

Entwicklungsländer seien deutlich stärker von der Unternehmensbesteuerung abhängig als Industriestaaten, so Haldenwang. In manchen Ländern tragen einige wenige Unternehmen 80 Prozent des Steueraufkommens bei. Das hänge auch damit zusammen, dass oftmals ein Großteil der Bevölkerung im informellen Sektor arbeite – so etwa in Peru mit zwei Dritteln der arbeitenden Bevölkerung. Gleichzeitig trügen die wirtschaftliche Elite der Länder nicht ausreichend bei, sie entzögen sich oftmals der Steuerpflicht. Das Steuersubstrat falle sehr schmal aus. Dies schüre auch ein Legitimitätsdefizit des Staates gegenüber der Bevölkerung, wenn dieser aufgrund zu geringen Steueraufkommens keine nachhaltige Entwicklung im Land finanzieren kann. Die Steuersysteme in den Ländern verschärfen zudem die Situation, da sie oft regressiv ausgestaltet seien und Ungleichheit fördern. Zudem hingen Entwicklungsländer in einem besonderen Maße von Rohstoffen ab.

Legale oder illegitime Steuerpraktiken, wie sie durch Firmen wie etwa Mossack Fonseca ermöglicht werden, führen dazu, dass sich diese Lage weiter verschärft, so der Wissenschaftler Haldenwang. Man müsse sich ebenso im Klaren sein, dass diese Praktiken auch von mafiösen Strukturen genutzt würden. Ansätze, dieses Verhalten zu unterbinden, gebe es allerdings schon viele. Es gehe einerseits darum die Transparenz zu erhöhen, auch aus wettbewerblichen Gründen. Dazu gehöre es auch, alle juristischen Körperschaften zu verpflichten, Auskunft über das sogenannte „beneficial ownership“ zu geben, d.h. über die natürliche Person, die tatsächlich profitiert. Auch das deutsche weitreichende Steuergeheimnis müsse mindestens in Teilen zur Disposition gestellt werden. Darüber hinaus funktioniere das System der Verrechnungspreise insbesondere für Entwicklungsländer nicht. Für die schwachen Strukturen dieser Länder sei es ohnehin problematisch große Unternehmen zu kontrollieren. Selbst die Industriestaaten bekämen das Problem, wie etwa Markenrechte verrechnet werden, nicht in den Griff, so dass Konzerne wie Ikea und Apple kaum Steuern in Deutschland zahlen. Daher plädiere auch er, wie seine Vorrednerin, für die „Unitary Taxation“. Unabhängig davon müsse man auch robuste Evidenz schaffen. Und ganz losgelöst davon, stelle sich auch die Frage, dass es nicht allein um Regeln gehe, sondern auch darum was Menschen und Unternehmen dazu veranlasse Steuern zu zahlen.

Der Ministerialdirigent im Bundesministerium der Finanzen, Martin Kreienbaum, führte an, dass schon viele Maßnahmen auf den Weg gebracht seien. So nähmen etwa 100 Staaten bereits am automatischen Steuerinformationsaustausch teil. Grundvoraussetzung sei allerdings ein verlässlicher Datenschutz oder auch die Einhaltung von Menschenrechten. Dies sei aus deutscher Sicht nicht verhandelbar. Allerdings hätten insbesondere Entwicklungsländer an diesen Stellen Defizite.

Der Schlüssel liege, so Kreienbaum, für ihn daher im Bereich des sogenannten capacity building. Daher helfe die Bundesregierung auch den ärmeren Staaten entsprechende Kapazitäten auszubauen. In Bezug auf die Unternehmensbesteuerung und die komplexen Unternehmensstrukturen selbst sei es eine große Herausforderung die Kontoinhaber zu identifizieren, da es sich nicht immer um natürliche Personen handle, sondern um Stiftungen und undurchsichtige Unternehmenszusammenschlüsse. Die Initiative der Bundesregierung zur Identifizierung des Begünstigten habe aber Eingang in die Agenda der G-20 gefunden. Auch zum bereits erwähnten Country-by-Country-Reporting habe sich die Bundesregierung bekannt, man habe man sich jedoch gegen eine Veröffentlichung aller Daten ausgesprochen. Aus steuerlicher Sicht reiche es vollkommen aus, wenn die Finanzverwaltungen Zugriff auf alle Daten haben. Zwar habe das Beispiel der Panama Papers gezeigt, dass öffentlicher Druck helfen könne – für Steuerverwaltungen sei dies aber kein gangbarer Weg. Die Bundesregierung wolle auch nicht riskieren den mühsam gefundenen Kompromiss wieder aufzubrechen.

Kreienbaum betonte in seinen Ausführungen ebenso den BEPS Aktionsplan der OECD, der ja nun beschlossen sei. Dieser helfe Industriestaaten genauso wie Entwicklungsländern. Man wolle versuchen stärker dort zu besteuern wo die wirtschaftliche Aktivität stattfinde. Es gehe genauso um Zinszahlen und Dividenden oder die Vermeidung von künstlichen Betriebsstätten. Alle Punkte des Aktionsplanes helfen auch den Entwicklungsländern, wenngleich sie nicht oder nur teilweise an der Erarbeitung beteiligt waren. DBAs seien allerdings grundsätzlich wichtig um Investitionen besonders in Entwicklungsländern zu fördern. Man wolle zukünftig aber die doppelte Nichtbesteuerung verhindern.

Der Experte für Entwicklungsfinanzierung der internationalen Hilfsorganisation Oxfam, Tobias Hauschild, widersprach der Auffassung von Kreienbaum. Er betonte, dass eine Agenda, die von Industriestaaten und G20 entwickelt sei, nicht automatische den Interessen der Entwicklungsländer entspreche. Die OECD sei eben der OECD verpflichten und nicht den Entwicklungsländern. So adressiere der Aktionsplan gerade nicht das Thema der Steuerabkommen oder etwa den Steuerwettlauf nach unten (race to the bottom). Zwar habe die Anti-BEPS-Initiative Fortschritte erzielt. Wichtiger sei aber die Debatte um den „fair share“ für die Entwicklungsländer.

Gerade die Panama Papers hätten gezeigt, dass der kritische Blick der Öffentlichkeit überaus hilfreich sei. Daher sollen die Informationen des Country-by-Country-Reporting für alle öffentlich gemacht werden und nicht nur für Steuerbehörden. Das helfe auch dazu beizutragen robuste Evidenz in der Wissenschaft zu schaffen, wie es Herr Haldenwang bereits eingefordert hatte. Gleichzeitig schwäche die Fokussierung auf die OECD die Vereinten Nationen. Die Industriestaaten bleiben am längeren Hebel, dabei brauche es dringend eine gleichberechtigte Teilhabe der Entwicklungsländer.

Hauschild verwies darauf, dass die Addis Tax Initiative auf der Entwicklungsfinanzierungskonferenz in Äthiopien ein guter Schritt gewesen sei. Sie löse aber nicht die strukturellen Probleme. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit plane zwar ihre Maßnahmen im Steuerbereich bis 2030 verdoppeln. Gleichwohl sehe man, dass nur ein Prozent der weltweiten ODA bislang für die Stärkung der Steuerkapazitäten in Entwicklungsländern aufgebracht werde. Die Länder bräuchten dringend mehr Steuerbeamte, Schätzungen zufolge 600 000. Nur dann könnten die Verwaltungen die Vorgaben der OECD umsetzen. Darüber hinaus ist ebenso die Frage entscheidend, wie eine progressive Besteuerung in den Entwicklungsländern gefördert werden könne. Bislang habe man es in Ländern des Globalen Südens besonders mit Steuersystemen zu tun, die überproportional die Armen belasten.

Deutschland habe ab Dezember die Vorsitze bei den G20 und beim Inklusive Framework der OECD inne und müsse diese im Sinne der Entwicklungsländer nutzen. Deutschland kann aber auch unabhängig davon über die OECD-Vorgaben hinausgehen. Das Beispiel Großbritannien beweise, dass beim Austausch von Steuerdaten auf die Reziprozität verzichtet werden kann, wie dessen Abkommen mit Ghana zeige.

Staatliche Steuersouveränität am Scheideweg?

In der anschließenden Diskussion wurden ebenso Fragen zur Rolle von Korruption wie auch der staatlichen Steuersouveränität diskutiert. Hinsichtlich des Ausmaßes von Korruption verwies Martina Neuwirth darauf, dass lediglich drei Prozent der Einnahmeverluste der Staaten tatsächlich darauf beruhe. Das entschuldige nichts, aber das zentrale Problem liege woanders. Haldenwang ergänzte, dass Korruption auch erst durch ein Netzwerk an Steuerberatern und Banken möglich sei – toleriert von den Industriestaaten. Eine ganze Finanzindustrie habe sich darum herum entwickelt und beispielsweise dem nigerianischen Diktator Abacha ermöglicht Milliarden außer Landes zu schaffen. Gleichwohl läge aber die Hauptverantwortung bei den Ländern selbst. Hauschild betonte in diesem Zusammenhang, dass für den Kampf gegen Korruption die Parlamente und die Zivilgesellschaft gestärkt werden müssten, damit diese ihre Kontrollfunktion wahrnehmen könnten. Nötig sei dazu umfassende Transparenz, die derzeit fehle.

Zur Fragen der nationalen Steuersouveränität, merkte Hauschild an, dass diese in Zeiten der Globalisierung relativ geworden sei. Während ein Vertreter des BMZ meinte, eine so hoheitliche Aufgabe wie die Steuerpolitik müsse und könne – auch in Teilen – nicht aufgegeben werden, argumentierte Haldenwang dagegen. Staaten hätten auch Systeme kollektiver Sicherheit, wie die NATO, oder eine gemeinsame Rechtsprechung, wie beim Internationalen Strafgerichtshof, geschaffen, und damit ebenso hoheitliche Aufgaben abgegeben, um sie gemeinschaftlich wahrzunehmen. Im Grundsatz gebe es also kein zwingendes Argument, warum dies bei Steuern nicht auch möglich sein solle. Kreienbaum entgegnete allerdings, dass bisher sogar alle Versuche allein auf EU-Ebene gescheitert wären, eine gemeinsame Körperschaftssteuerbemessungsgrundlage zu definieren. Es sei utopisch auf eine weltweite Unternehmensteuer zu hoffen.

In der abschließenden Schlussbetrachtung betonte Thomas Gambke, Mittelstandsbeauftragter der Grünen Bundestagfraktion, dass Transparenz ein ganz wesentliches Element in der Debatte sei. Man habe sich als Grüne Bundestagsfraktion daher schon lange dafür ausgesprochen im Rahmen des Country-by-Country-Reporting die Daten zu veröffentlichen. Es gehe dabei auch nicht um eine detaillierte Veröffentlichung. Wichtig sei, dass Bürger*innen wissen wieviel Umsatz erzielt und wieviel Steuern die Unternehmen in jeweiligen Land gezahlt hätten. Gleichzeitig sei es aber auch wichtig die Debatte zur Unitary Taxation weiterführen. Hier gebe es noch zu wenig Unterstützung. Auch in Bezug auf die Quellenbesteuerung, welches ein sehr wichtiger Aspekt sei, sei man noch weit entfernt echte Fortschritte zu schaffen.

Gleichwohl merkte Gambke an, dass man natürlich die Staaten selbst ebenso nicht aus der Verantwortung nehmen dürfe. Auch er habe Bedenken, mit Staaten einen Informationsaustausch zu vereinbaren, die menschenrechtliche Grundsätze missachteten.